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深化改革创新 积极示范引导不断推进天保工程建设健康和谐发展

深化改革创新  积极示范引导
不断推进天保工程建设健康和谐发展
张志达
二○○六年六月十五日
 
  经局领导同意,我们召开这次全国天然林保护工程示范点建设工作座谈会。这是国家林业局2005年决定开展天保工程示范点建设后召开的第一次示范点建设工作座谈会。会议的主要任务是,总结交流示范点建设经验,研讨新形势下开展示范点建设的思路,进一步推动天保工程建设健康和谐发展。会议选择在神农架召开,不仅因为神农架林管局是第一批示范点单位,而且更重要的是神农架林区实施天保工程以来,实现了历史性变化。去年中央各大新闻媒体联合组织了大型采访行动,先后以“从伐木为生到生态立业”、“神农架寻找生态保护与经济发展最佳结合点”、“生态经济让神农架重生”等为题,报道介绍了神农架林区的改革发展变化。会上,湖北、四川、云南3省交流了开展示范点建设工作的情况,神农架和其他11个示范点单位介绍了很好的经验,与会代表还参观了神农架林区天保工程建设现场。雷加富副局长高度重视示范点建设工作,原定要亲临会议指导,因临时有其他重要事未能到会,指示我们要开好这次会议,并强调说,开展示范点建设工作很重要,也很有意义,要把示范点建设工作抓好,抓出成效。各地要按照雷副局长的指示精神,切实抓好落实。下面,我就天保工程建设情况和如何做好示范点的工作讲几点意见。
  一、天保工程带来了林区改革和发展的大好形势
  天保工程全面实施以来,在工程区各级党委和政府的高度重视和领导下,在广大干部群众和林区职工的共同努力下,工程建设进展顺利,圆满完成了阶段性任务,实现了阶段性目标。天保工程已从工程实施前的“两危”(森林资源危机、企业经济危困)步入了一个恢复发展的新阶段,带来了前所未有的深刻变化:森林资源过度消耗开始扭转,进入稳定恢复增长期;工程区生物多样性明显增加,生态环境步入恢复好转期;林区经济开始走出困境,产业结构步入复苏调整期;富余职工得到妥善分流安置,林区就业呈现多元化。根据第六次全国森林资源清查结果,天保工程实施几年来,工程区森林面积净增12235.5万亩,森林蓄积净增4.6亿立方米,占全国森林蓄积增长量的43%以上,实现了森林面积和森林蓄积同步增长,这标志着天保工程建设取得了决定性的胜利。实践表明,党中央、国务院做出实施天然林保护工程是完全正确的。随着时间的推移,天保工程的综合效益将更加显现。 
  各地在努力完成工程各项任务的同时,积极开拓进取,加大改革力度,加快发展速度,涌现了一大批先进典型,开创了林区建设新局面,促进了林区大发展。各地在推进天保工程改革,创新发展机制上呈现出以下特征和趋势。
  1、森工采伐企业整体转制为资源管理事业单位,从根本制度上建立了天然林保护的长效机制。天保工程的实施,结束了50多年来以采伐天然林为主的森工企业管理体制和管理模式,实现了体制上的重大变化。特别是全面实行禁伐的地区,一个以生态建设为主,实施生态公益保护事业新的管理体制正在形成。如陕西省率先将原省森林工业总公司整体转制为省森林资源管理局,新疆自治区天西林业局和阿尔泰林业局、湖北省神农架林业管理局也都由森工企业整体转制为事业单位,从而在制度上建立了天然林保护的长效机制。甘肃省也将白龙江林业管理局和小陇山林业局局级管理机构纳入省级财政全额拨款单位,改变了过去靠木材收入发“人头费”过日子的状况。陕西省5个森工局已有3个建立了自然保护区,另2个上报省政府待批准,全面停止了以取材为主的森林采伐活动,大大加强了以保护野生动植物为主的森林资源保护工作。四川省建立各种类型的自然保护区达115个,保护面积由4200万亩增加到11175万亩,占幅员面积的比例由5.78%上升到15.37%,实现了以生态建设为主的林业发展战略的重大转变。
  2、全面改组改造国有森工企业,推进政企分开,实现了林区生产力布局和生产关系的有效调整。国有林区长期开发建设的结果,形成了一个个林区社会,催生了一个个林区政府,企业办社会负担越背越重,森林资源付出了极大的代价,目前已成为影响林区发展的一大障碍。随着天保工程的深入推进,森工企业改组改造提到了议事日程。吉林森工集团率先在国有林区进行了改制重组的森工企业全面改革,以改革产权制度为突破口,采取“加工业国有资本全部退出,辅业全部转民营,社会职能全部移交,职工全部转换劳动关系,对集团进行股份制改造”。通过改革,对企业组织结构和生产力布局进行整合归并,职能进行分解归位,该归还政府管的归还政府管,该交给社会办的交给社会办,该按市场机制运作的交给市场运作,改革引发了一系列深刻变化。集团公司完成了所属20个子公司的改制,涉及三级单位161户,其中整体出售转制民营77户,保留部分国有股20户,管理层收购13户,撤销9户,移交地方42户,实现了整体转制到位。改制中集团公司83979人全部转换劳动关系,林业企业冗员过多的问题实现了历史性突破。黑龙江森工总局制定了产权制度改革方案,林区物资运输、基建和商业等服务性行业已基本退出国有阵地,伊春中小企业产权制度改革基本完成,其他三个林管局及林业局中小企业改制面达93%。内蒙古森工集团对所属5家直属单位进行了股份制改造,62%的林产工业企业实现了产权多元化,完成了82户中小企业改制重组工作。并整合林区医疗资源,进行产权多元化改革,组建了全国林业系统首家医疗集团。将4所大中专学校和林业电业局整体移交给地方政府和自治区电力系统。大兴安岭根据建设生态林区的需要,撤并了15个林场、13个分场、13个经营所,14个贮木场,精简管理人员2081人,整合了生产力布局。云南省华坪县在省属森工企业实行属地管理后,进一步加大改革力度,将原华坪林业局管辖的学校、医院等机构剥离出来移交地方政府管理,结束了林业企业办社会的历史。
  3、推进林区产业国有、集体、个体共同发展的新局面,林区发展活力明显增强。随着实施天保工程后木材产量的逐年减少,广大林区务林人积极寻找生存和发展的新途径。一方面实行广度开发,扩大外延再生产,综合开发林区资源,形成了一大批新兴产业。另一方面实行深度开发,扩大内涵再生产,提升产业层次,推进产业集群化发展。产业结构有了新变化,经济总量有了新增长,一个崭新的林区经济正在形成。作为全省性天保工程的四川,“十五”期间实现林业总产值1102亿元,比“九五”期间的478亿元增长1.3倍,地方经济总量增长快速,林农和职工收入水平大大提高。过去以木头经济为主的阿坝州,把生态旅游作为支柱产业来抓,2005年实现旅游收入47.8亿元,比2000年增长397%,旅游业增加值占地区生产总值的比重由14.2%上升到31.97%。南江县采取业主开发、租赁经营、个体承包、股份合作、协会带动、家庭林场等建设模式,加快林区特色产业发展,2005年全县林业收入占农业纯收入的18%,农民纯收入中有22%来自林业。神农架林区天保工程前财政收入80%以上靠木材,2005年在没有一分“木材收入”的情况下,全区财政收入超过亿元,成功实现了林区建设的转型变轨,正朝着良性循环方向发展。他们提出的“以(管护)所自主、以户自主”的产业发展模式,已让部分职工过上了小康生活。林区经济的发展变化,得益于非公有制经济的快速发展。黑龙江森工集团林区非公有制经济比重由1997年的21.2%提高到现在的60.8%。吉林省森工企业职工的非工资性收入比重由天保工程前的12%提高到41%。内蒙古乌尔其汉林业局增强创新意识,积极扩大社会融资渠道,培育建设了5个龙头产业项目,使国有、集体、个体经济实现了共同发展的新局面,富余职工得到了有效安置。陕西省延安市劳山林业局积极适应禁伐要求,加快转变发展机制,大力发展非公有制经济,走出了一条以产业促就业,以就业促致富,以致富促发展,以发展保稳定的强局场、富职工的新路。五岔沟林业局在积极创办家庭生态林场的基础上,通过资产剥离重组,吸收2848名一次性安置职工入股,创立了一个职工个人和林业局共同持股的,以速生丰产林为主导产品的,集林下产品开发、商贸、物流等为一体的投资多元化集团公司,开拓了一条“跳出林业救林业、离开木头找饭吃”的发展路子。阿尔山林业局4年前起步的家庭生态林场户均收入10万元以上的占30%,并带动了全局职工收入水平的提高。总体上看,天保工程区经济已经开始走出“U”字型低谷,实现逐年上升的趋势,逐步向良性循环方向发展。
  4、创新森林管护模式,实行所有权与经营权分离,建立了有效的森林管护新机制。天保工程有力地促进了林区由“砍树人”向“护林人”的历史性转变,在转变中,各地总结推广了许多行之有效的森林管护模式,创新了森林管护新机制。黑龙江清河林业局较早实行了森林资源管护经营责任制,让职工在真正成为管护森林主体的同时,允许职工经营利用林下资源,连责、连利、连心,实现了资源保护与经济发展“双赢”。山西省沁源县探索了集体天然林从“家庭托管”到“股份制家庭托管”的新途径,实行所有权与管护经营权分开,把管护责任委托到户,责任落实到人头、地块,开发林下资源放权到户,既有效保护了森林资源,又提高了林农经济收入,实现了兴林与富民有机统一。此外,还有内蒙古五岔沟、阿尔山林业局的家庭生态林场,黑龙江乌伊岭林业局吸收农民管护国有林,海南省霸王岭林业局的场乡共管,甘肃小陇山林业实验局的“四支管护队伍、三级管护体系”,贵州省都匀市“三纵三横”的管护管理办法等,都是在实践中创造出的新经验。目前天保工程区一个“横向到边、纵向到点”的森林管护网络体系已形成,实现了森林管护全覆盖。
  5、变革传统单一取材的森林利用方式,森林可持续经营得到重视和加强。在加强森林管护的同时,不少地方转变了森林经营和利用方式,更加重视森林的科学经营和永续利用,形成了一套森林资源培育和可持续经营的新模式。吉林汪清林业局长期以来,坚持以育为主,采育结合的经营思想,确立“节制主伐、加大抚育、合理经营、双向推进”的经营方针,采取采坏留好、间密留稀、控制强度、保护幼树、补植珍贵树的经营措施,形成针阔混交、复层异龄的采育林,实现了越采越多、越采越好的良性循环发展。建局以来,实现了3个3000万,即建局时森林资源蓄积3200万立方米,累计采伐消耗蓄积3600万立方米,目前还有森林蓄积3891万立方米,走出了森林可持续经营的新路子。黑龙江穆林林业局全面实施以小班为经营单位,落实宜抚则抚、宜择则择、宜改则改、宜造则造、宜封则封“五宜原则”的综合抚育采伐技术,严格控制采伐结构,调整树种、林龄、径级、密度等问题,提高了林地生产力,使森林蓄积量由1997年的1890万立方米增加到现在的2200万立方米。吉林露水河林业局在实施“大伐区、低强度、伐成熟、保健壮、清病腐、补珍贵、短回归、常产出”森林经营措施的同时,改变了红松林利用方式,转向以培育红松果仁利用为主,既保存了大面积红松基地林,又实现了经济效益的成倍增加,取得了一举多得的经营效果。
  二、充分认识开展天保工程示范点建设的重大意义
    天保工程取得的巨大成绩,为林业的发展奠定了良好基础,在新时期我们站在一个新的历史起点上。当前天保工程建设进入了一个“黄金发展期”,但也处在一个“矛盾凸显期”的关键时期。面对新形势,我们也清醒地看到前进中的困难和问题:森林资源总量不足与生态需求日益迫切的矛盾,林区经济发展缓慢与职工收入水平低和富余职工分流安置困难的矛盾,新形势新任务与旧体制旧机制的矛盾。尤其是一些关系林区长远发展的深层次问题还没有根本解决,实现林区可持续发展的长效机制尚未建立起来。我们要迎难而上,知难而进。开展天保工程示范点建设,就是要探索解决前进中的问题,化解前进中的矛盾,引领天保工程健康和谐发展,实现生态、经济、社会可持续发展。因此,搞好示范点建设意义重大而深远。
  1、开展示范点建设,是实施以生态建设为主林业发展战略新要求的需要。实施以生态建设为主的林业发展战略,是中央对我国林业发展的基本定位。国家林业局提出加速推进传统林业向现代林业转变,着力构建林业生态体系和产业体系,努力把我国林业推向又快又好发展的新阶段。天保工程作为林业六大工程之首,如何适应林业转变,如何又快又好发展,这是深入推进天保工程向纵深发展必须要研究考虑的。开展示范点建设,就是要率先做出示范,解决加强生态建设的有力措施,解决加快产业发展的有效途径,实现生态与经济双促进、双发展。目前,天保工程建设虽然取得阶段性成效。但从森林资源数量、质量和林分结构看,从生态环境功能、稳定性和生物多样性来看,从产业发展的速度、效益和林区经济总量来看,都与全面实施以生态建设为主的林业发展战略的新要求存在较大差距。开展天保工程示范点建设,要积极探索在生态建设中实现产业发展,在产业发展中发挥生态功能的途径和办法,实现互补共赢的发展模式和长效机制。
  2、开展示范点建设,是建设社会主义新农村和新林区的需要。《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出了建设社会主义新农村的历史任务和基本要求,为林业的发展指明了方向,提出了新的任务。林业工作是农村工作的重要组成部分。林业要为新农村建设做出贡献,必然要求天保工程要有新的作为。建设新林区是建设新农村的客观要求,天保工程要在建设新林区中走在前,率先实现建设新林区的目标。鉴于历史原因,我国林区建设相对落后,基础设施相对薄弱,生产发展不快,职工和林农收入不高,已成为建设新农村的重点和难点。前不久,中央宣传部、中央文明办、全国绿化委员会、国家林业局联合发出通知,对“创绿色家园、建富裕新村”行动作出全面规划,其中提出了创建50个社会主义新林区示范点和扶持200个贫困林场脱贫的目标。天保工程作为创建社会主义新林区的重要载体,需要做的事很多,发展的潜力很大。当前由于林区建设落后,林区的资源优势还没有充分发挥、还没有转换成经济优势。天保工程要在建设社会主义新林区中走出一条新的发展路子,把天保工程区建设成资源稳定增长、自然生态良好、经济持续发展、生活明显改善、社会全面进步、人与自然和谐相处的社会主义新林区。
  3、开展示范点建设,是引领天保工程建设健康和谐发展的需要。天保工程建设使林区发生了明显的变化,但是计划经济时期遗留下来的体制不顺、机制僵化、经营活力不足,以及沉重的社会负担、大量富余职工等问题,仍然是困扰林区生存发展、制约森林可持续经营和林区经济社会全面发展的瓶颈。推进天保工程健康和谐发展,就必须打破制约林区发展的体制和机制障碍。林业不同与其他行业,既有共性的东西,又有其特殊性,既是公益事业也是基础产业,既有生态效益又有经济效益,还有社会效益。林业经营单位既要保护培育好森林资源,又要经营利用好森林资源,正是由于林业和森工企业的特点,决定了林业改革要走自己的路。如何走出新路,这就给示范点建设提出了新课题。示范建设,就要通过体制机制创新,实现天保工程的 “三个调整转变”,即要把对森林的停伐减产和单纯保护,调整转变到保育并举,加强森林科学经营,实现可持续发展上来;要把主要依靠工程渠道分流安置富余人员,调整转变到加快后续产业发展,推进产业结构优化升级,创造更多就业岗位上来;要把工程建设从主要依靠国家投资驱动,调整转变到主要依靠体制机制创新,最终实现林区生态、经济和社会良性循环发展上来。
  三、努力开拓进取,扎扎实实把天保工程示范点建设抓出成效
  示范工作既是一项创新性工作,也是一项超前性工作。必须要有敢为人先的精神和勇气,必须要有扎扎实实的作风和举措。天保工程示范点单位是天保工程建设的排头兵,承担着引领工程建设的重要任务。通过示范点建设,要达到树样板、探路子、出经验、出成果,进而把点上的经验在面上推广开来,形成更大的社会生产力。第一批12个示范点工程建设已经取得了良好的阶段性成果,积累了不少好的经验,但距示范点建设目标要求,还有较大差距。为了扎扎实实推进天保工程示范点建设,要在指导思想上和具体工作上把握好以下几点。
  1、进一步明确示范点建设的指导思想和目标。
  天保工程示范点建设的指导思想是,坚持以科学发展观为指导,以深入推进天然林资源可持续经营和林区生态、经济、社会可持续发展为目标,遵循林业建设的特点和规律,适应社会主义市场经济发展的要求,以发展为主题,以改革为动力,以体制机制创新为重点,坚持以人为本原则,改革管理体制,创新发展机制,加强森林保护,优化产业结构,提高科技含量,提升经济质量,拓宽就业渠道,增强发展活力,加快发展速度,建设和谐林区。示范建设要达到的目标是:创建一个充满活力、又快又好发展的新机制,实现不断增加森林资源总量,不断增加林区经济总量,不断增加林区就业途径、不断增加职工群众收入,构建生产发展、生活富裕、生态良好的社会主义新林区。
  2、示范点建设要重点在创新长效机制上下功夫。
  创新是示范工作的核心和灵魂,没有创新,示范工作就没有生命力。发展中的天保工程建设,正处在改革攻坚的关键时期,围绕天保工程建设新目标和新要求,示范点单位要增强改革意识,示范点建设要在创新上有新举措、新突破。要着重在创建三个长效机制上下功夫。
  一是建立森林资源不断增长的新机制。森林资源是林区存在和发展的基础,只有森林资源的不断增加,才有可能源源不断提供各种森林物质产品,才有可能持续发挥森林生态效益。要按照森林分类经营的要求,积极探索重点生态区的天然林资源得到有效保护与恢复途径,使生物多样性明显增加,生态功能显著提高。一般生态区的天然林资源结构得到有效调整,质量明显提高,稳定性明显增强。商品林区的人工林和天然林做到科学经营,依法合理利用,森林环境得到有效保护,森林资源持续增长。通过新机制的建立,实现森林资源的可持续经营。
  二是建立林区经济不断发展的新机制。林区经济的不断发展,经济总量的不断增加,是林区可持续发展的根本保障,是实现兴林与富民的根本途径。要在保护中谋求发展,在发展中谋求保护,按照生态优先,产业优化要求,积极探索生态建设产业化、产业发展生态化的发展路子,大力调整产业结构,依托林区资源优势,发展特色经济产业,培植新的经济增长点,形成新兴木材替代产业,有效分流和安置富余人员,不断提高林区职工和林农收入水平,实现林区的社会稳定和全面繁荣。
  三是建立充满活力的新体制和新机制。创建林区长效发展的新体制、新机制,是建立社会主义市场经济的必然要求,是林区发展的活力所在,是天保工程深入推进的重要任务。要加大国有林区改革力度,创新发展机制,深化森林资源管理体制改革,推进政企分开,企事分开,剥离企业社会管理职能,改革企业内部经营机制,大力发展非公有制经济,建立充满活力、高效运转的林区发展新机制。要加快推进集体林权制度改革,明晰所有权,放活经营权,落实处置权,保障收益权,充分调动广大林农群众发展林业的积极性和创造性,为建设社会主义新农村做出新的贡献。
  3、要正确处理好改革、发展与稳定的关系。
  创新机制,本质上就是一场改革。改革是否取得成功,就看新机制是不是建立起来,新的机制是不是促进了新的发展。换句话说,改革是动力,发展是目的。只有深化改革,才能消除林业发展的体制机制性障碍,调动广大群众发展林业的积极性,增强林业发展的活力,挖掘林业发展的潜力,发挥林业更大的效益。只有加快发展,才能满足社会对林业不断增长的多种需求,满足改善人民生活、提高人民生活质量的要求;改革创新中,要统筹考虑好广大干部群众的心理承受能力,社会经济的负担能力,以及社会稳定等,做到在改革中不断促进发展,在发展中不断深化改革。
  此外,在改革中,还要把握好兴林与富民的关系。兴林为了富民,富民才能兴林,兴林促进富民,民富推动兴林。只有把富民作为林业建设的目的,才能充分调动人民群众的积极性,为林业改革和发展注入活力;只有人民群众生活富裕了,才能为林业提供物质保障和精神动力,推动林业又快又好发展。要始终不渝地坚持把兴林富民作为天保工程建设的根本目的。
  4、加强领导,切实落实各项工作措施。
  各地要高度重视示范点建设工作,切实加强领导,组织和指导好示范点建设。示范点所在的省(区、市)林业主管部门和示范点单位,要有领导分工负责,要有具体主管人员,明确工作责任,各省(区、市)要在资金和政策上向示范点倾斜。各示范点要按照天保工程示范工作的目标要求,结合实际,制定示范工作实施方案,要有具体目标、有工作计划、有相应措施。要建立示范工作档案,不断积累经验,不断提高管理水平。
  示范工作要突出重点,突出特点,总体设计,分步实施,全面推进。示范点建设主要依靠自身力量,要根据实际可能与条件,有序组织开展各项工作。各示范点要积极开拓进取,不断解决前进中的问题,不断创新,不断发展。示范点建设不仅仅是挂一个牌子,而是一项实实在在的事业。国家林业局将对示范点建设实行动态考核管理,对无所作为、名不符实的单位,将取消示范点资格。在适当的时机,将再开展第二批示范点建设。四川省率先组织开展了省级天保工程示范点建设,值得各地学习借鉴。希望能有更多的省(区、市)创建培育一批示范“品牌”,树立典型,推动天保工程又快又好发展。
  5、认真总结示范经验,加大推广工作力度。
  示范点建设工作的一个重要任务是出经验。经验就是实践工作的总结提炼。各省(区、市)和示范点单位要善于总结经验。注意总结示范建设发生的变化,采取措施的成效,以及需要完善的东西,下一步努力的方向,不断改进、不断完善、不断提高。要善于把实践的东西提升为理性的认识,上升到理论的高度,使示范点经验辐射推广开来,引领天保工程建设上新水平。
  各省和示范点单位要建立信息交流报告制度,及时将有关工作动态,包括工作计划、年度总结、改革措施、发展进程、取得成效、调研报告以及其它重要信息,及时报告国家林业局天保办,以便组织信息和经验交流。同时我们也将通过各种媒体,推荐给有关新闻宣传部门加大宣传力度。对于带有全局性、方向性的经验,我们还将组织召开现场会进行推广,使示范经验产生更大的推动作用。
  同志们,天保工程建设已进入了一个新的发展阶段,形势喜人,形势逼人,机遇与挑战并存,困难与希望共在。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,按照国家林业局的工作部署要求,共同携手,努力奋发,再创佳绩,为开创天保工程建设新局面,为实现我国林业建设又快又好发展做出新贡献。
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