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全面总结 积极探索确保示范点建设出典型出经验

  为总结天保工程实施八年来的取得的成就和经验,积极探索天然林保护工作的发展方向、森林资源培育方式和利用途径、林区后续产业的发展路子、企业经营机制的改革创新,国家林业局提出了以“三个调整转变”为指导思想,以加快天然资源的生态功能恢复与重建,建成林区可持续发展的接续产业,建立充满活力的经营管理体制和机制为建设目标的示范基地建设。我市很荣幸成为全国第一批12个示范点之一。收到文件后,市委、市政府非常重视,成立了由分管市长为组长,林业局长为副组长的示范点建设领导小组,并按国家林业局提出的指导思想与建设目标,结合我市实际,编制完成了以天保工程信息化管理;建立完善的市、乡、村三级森林管护模式;发展特色茶叶、森林旅游、工业原料林基地建设等后续产业为主要内容的《都匀市天然林资源保护工程示范点建设方案》,通过近一年的实施,初步总结和探索了一些经验与作法。
  一、都匀市基本情况和天保工程建设情况
  都匀市是黔南布依族苗族自治州州府所在地,是全州政治、经济和文化的中心,位于贵州高原东南斜坡、苗岭山脉南侧,系长江、珠江两大水系支流分水岭。全市辖5个办事处和10个镇、8个乡、110个行政村。居住着汉、布依、苗、水等36个民族48万多人民。我市区位优越,交通便利,是大西南南下出海黄金通道上的重要节点城市。全市土地总面积341.1万亩。林业用地面积178.4万亩,森林面积159.7万亩,森林覆盖率46.3%,森林蓄积320.5万立方米。2005年全市国民生产总值328400万元,地方财政收入33168万元,农民人均纯收入2481元。我市天保工程自1998年试点,2000年正式启动实施以来,工程建设成效主要表现在:一是营造林任务全面完成。全市1998-2005年共完成天保工程公益林建设任务20.62万亩,其中人工造林 4.72万亩,封山育林12.9万亩,人工促进天然更新3.0万亩。 二是森林资源管护全面落实。全市共聘请护林员300人,对天保工程区159.7万亩森林资源实施有效管护,市、乡、村层层签订责任状,林业局与护林员签订管护合同,落实管护职责、管护范围,制定奖惩制度,建立和完善村规民约。同时,加强对木材流通领域和木材经营(加工)单位的监督、检查,形成市、乡、村三级管理体系,使天保工程区内的森林资源得到了有效保护。 三是林业基础设施明显加强。天保工程实施以来,全市共建设办公用房1200平方米、林业站站房3000多平方米,通讯、办公、交通基础设施基本配备,部分林业站已实现“站房、电话、传真、电脑、汽车”等标准化配备,林业综合能力得到明显提高。建设完成中心苗圃100亩、采种基地4.2万亩、续建种子园一个,林木种苗生产能力和质量得到大幅度提高。工程区建立森林防火瞭望台5个,开设防火线11.1公里,修建森林管护碑牌42块、其它宣传牌100多块,购置森林防火车等,森林防火灭火能力大大增强。四是国有林场和森工企业富余职工得到妥善安置。天保工程区国有林场和森工企业通过一次性安置和分流转向森林管护、开展森林旅游、发展种植业、养殖业、加工业等多种形式,共分流安置下岗职工53人(其中一次性安置15人,参与森林资源管护的20人,其它18人)。市政府在财政十分紧张的情况下,每年定补森工企业、国有林场79万元,保证了森工企业、国有林场职工的稳定。总之,天保工程的实施,通过停伐减产、公益林建设、森林资源管护、基础设施建设、分流安置富余职工等一系列政策措施的落实,使工程区森林资源得到了休养生息,造林绿化步伐加快,森林资源得到有效保护,森林覆盖率从1998年的39.3%上升到目前的46.3%;种苗、防火基础设施得到了加强,种苗生产能力与质量明显提高,森林防火能力增强,森工企业、国有林场得到妥善安置,林区社会稳定得到了保障。
  二、示范点建设的经验与作法
  (一)利用优势发展后续产业,调整林业产业结构
  天保工程实施以来,都匀市生态建设与环境保护得到了快速发展,生态建设与环境保护成效显著,基本实现山青水秀的建设目标。如何进一步巩固天保工程建设成果,寻求林区新的经济增长点,一直是我市即需解决的问题,天保工程实施以来,我市进行了一些有益的尝试,并取得了初步成果。
  1、建立“都匀毛尖茶—中国十大名茶”基地,培育地方新的经济增长点。都匀毛尖茶历史悠久,在明朝时就为贡品,在贵州素有“北有仁怀茅台酒,南有都匀毛尖茶”之美誉,1982年被评选为“中国十大名茶”之一,2005年又再次荣获“中茶杯金奖”,具有良好的品牌优势和广阔市场前景。但长期以来受经营、管理、投入、体制的限制,茶园基地建设迟缓,经营管理粗放,形不成规模。天保工程、退耕还林工程实施以来,都匀市立足地方实际,理清思路,把发展毛尖茶产业作为我市农业支柱产业来抓,都匀市委八届四次全会明确提出:紧紧抓住国家实施天保工程、退耕还林工程的机遇,打造特色产业,充分发挥全国十大名茶“都匀毛尖”的独特优势, 把天保工程、退耕还林工程建设与做大做强做优都匀毛尖茶支柱产业,与打造西部茶都有机结合,全力推进都匀毛尖茶种植,力争用5年的时间,建设10万亩毛尖茶基地的奋斗目标。为进一步加大毛尖茶产业工作力度,市委、市政府及时调整充实了都匀毛尖茶产业工作领导小组,实行毛尖茶产业政府工作目标责任制,下发了《关于推进都匀毛尖茶产业工作的通知》,制定了茶产业发展工作奖惩制度,通过采取各种有力措施,都匀毛尖茶产业形成了主要领导亲自抓,分管领导具体抓,广大干部职工、农户齐参与的良好工作格局。自2003年以来,在林业部门的带动下,利用各种工程全市共新建都匀毛尖茶茶园6.1万亩,其中林业部门自建和联建1000多亩,经3年培育进入可采期后,按每亩可采茶青80斤,每斤茶青25元计算,每年仅茶青就可给茶农带来收入近亿元。通过茶叶基地建设,不仅给茶农带来丰厚的回报,而且带动了加工业、商业等其它产业的发展。为我市产业结构调整,生态、经济、社会的发展发挥重要作用。
  2、发展森林旅游业,带动地方经济发展。森林旅游业是一项“朝阳产业”,我市充分利用地处州府所在地及城市周围森林资源丰富、景观开展价值高的优势,大力发展森林旅游业。目前我市可开发森林旅游的面积约10万亩,主要为杨柳街斗蓬山保护区,螺丝壳保护区,剑江河、凤席河沿河两岸及环城林带的国有马鞍山林场。2002年,我市凭借斗蓬山优良的天然阔叶林资源及其良好的生态环境,申报建立了“斗篷山—剑江国家重点风景名胜区”;2005年12月,国有马鞍山林场充分利用良好的森林资源和在城区周围的区位优势,结合四方滩丰富的森林植被,申报成立了“青云湖国家森林公园”。并以招商引、自筹资金的形式,加强旅游区基础设施建设,目前已具备了一定的接待能力,仅今年“五一”黄金周,到我市森林旅游的人数达10万人,森林旅游业收入达5000万元。我市以“斗篷山-剑江国家重点风景名胜区”和“青云湖国家森林公园”为龙头,开展的生态游、休闭游,充分利用了森林资源功能的多样性,不仅分流了46名林区富余人员,解决了部分森工企业和国有林场富余人员的就业,而且带动了地方服务业、运输业、加工业等其它行业的发展,从而改变了林区群众世世代代依赖采伐木材而获取经济来源观念,进一步增强了群众自觉爱林护林的意识,极大地促进了林区森林资源管理与保护工作,促进林区经济走上良性循环的发展轨道。
  3、加强工业原料林基地建设,延长产业链。林业既是一项公益事业,也是一项产业,按照森林分类经营的原则,科学合理地培育和利用森林资源,为经济建设服务,是林业建设的根本。我市1998年根据森林资源现状及市场需求,建立了一个年产18000立方米的刨花板厂,每年需原料约3万吨。该厂建成后,恰好遇上天保工程的实施,由于停伐减产,该厂的原料成了问题,为了维持生产,只得依赖周边非天保县,而随着各县对生态环境建设的重视,原材料的供应日趋紧张,如何解决该厂的原料供应问题,摆上都匀市人民政府的议题,作为行业管理的市林业局,适时向政府提出了在天保工程商品林区建设工业原料林的思路,积极探索生态建设与林业产业协调发展的途径,并开始进行有益的尝试。1998年天保工程试点之初,我市在河阳乡、杨柳街等乡镇商品林区建立1.3万亩马尾松(湿地松)工业原料林基地,2000年后又扶持森工企业和职工在杨柳街、良亩等地商品林区建设速生丰产用材林2000亩。同时,加大对商品林区低质低效林的改造,通过抚育间伐和补植等方式,提高林分质量,2000年至今,共改造低质低效林5000亩,目前,原料林基地建设情况良好,低效林改造初见成效,生产力明显提高,已初显良好的生态效益和经济效益。通过工业原料林基地建设和低质低效林的改造,积极引导企业合理利用土地资源参与投资和经营原料基地,为企业今后长期稳定的发展打下良好的基础。
  4、积极发展竹产业,建立生态经济型林业。竹子是一种多用途树种,竹林不仅有良好的生态效果,而且长期效益与短期效益兼顾。2001年黔南州人民政府提出竹业产业的目标,即在“十五”期间全州打造50万亩的竹业产业基地,都匀市近几年来,积极响应黔南州人民政府关于加快竹业发展的决定,充分利用天保工程、退耕还林工程、珠江防护林体系工程建设,因地制宜,采取退耕地套种、天保工程、珠防工程封山育林补植补造等方式发展竹子种植,2002年以来,我市在甘塘、杨柳街、小围寨等10个乡镇种植竹子面积1.4万亩,其中楠竹1.3万亩、其它竹0.1万亩,预计5年后,每亩竹园收入1200元以左右。通过竹子种植的发展,不仅解决了我市树种结构单一的问题,而且充分利用竹林生态效益与经济效益兼顾、用材与用笋兼备、长期效益与短期效益结合的特点,同时也较好地解决了国家要生态、地方要发展、农民要增收的矛盾与问题。
  (二)利用天保政策,努力搞好森林资源的保护与重建
  保护与培育森林资源是天保工程建设的核心,天保工程实施以来,就如何保护森林资源、培育森林资源,我市进行了一系列探索和尝试。建立了一套比较完整的森林资源管护体系和森林资源培育的技术措施与管理措施。为我市森林资源安全和森林资源的迅速增长发挥了重要作用。
  1、建立“二纵三横”森林资源管护模式,确保森林资源安全。我市属南方集体林区,集体林占全市有林地面积95%以上,林地与耕地、村落相互交叉,给森林管护带来了一定的难度,天保工程实施后,为了保护好森林资源,我市结合森林分布和集体林占多数的特点。通过几年的尝试与总结,建立了“二纵三横”的森林管理模式,即:一纵为:市人民政府→乡(镇、办事处)人民政府→村民委员会,市政府与乡(镇、办事处)政府、乡(镇、办事处)与村委会每年逐级签订森林管护责任状,纳入年度工作考核目标,并将工作落实情况、工作成效与领导干部的提拔任用直接挂钩。二纵为:县林业局→林业站→护林员,市林业局每年分别与各林业站、林场和300多名专职护林员签订森林管护责任书,将森林管护的责任范围和森林防火、盗伐滥伐森林、征占林地、病虫害预防预报等各指标量化分解到站到人,林业局对林业站进行考核,林业站和村委会对护林员进行考核和监督,按考核结果兑现奖惩和工资。“三横”为林业局对市政府负责,林业站对乡(镇、办事处)政府负责,护林人员对村集体负责。为了确保这种环环紧扣的“两纵三横”管护模式正常运行,市政府制还专门定了天保工程森林管护管理办法和考核办法,做到森林资源管护工作有组织、有领导、有责任、有落实、有检查、有考核。使全市森林资源处在这张管护网的严格保护之下。同时,林业部门还整合林业公安、林政、木材检查站、林业站的林业行政执法人员,加强对源头、公路、市场的巡回检查,严厉打击各种破坏森林资源的犯罪行为。由于管护、预防、打击到位,工程实施以来,我市无一起重特大破坏森林资源案件的发生,森林火灾受害率逐年下降,去年仅为0.13‰,也没有大的森林病虫害疫情发生,森林资源得到了有效保护。
  2、加强公益林建设,促进森林资源的快速增长。天保工程实施前,我市森林覆盖率仅为39.3%,有大量的宜林荒山荒地需要绿化,天保工程实施后,我市充分利用天保工程公益林建设任务,大力开展人工造林和封山育林。到2006年,总计完成天保公益林建设17.93万亩。与此同时,我市还充分利用退耕还林工程、珠江防护林建设工程等,大力培育森林资源,使得我市造林绿化每年以3-4万亩的速度推进,从而使我市森林覆盖率从工程实施前的39.3%,提高到了现在的46.3%,达到了省政府提出的森林覆盖率每年增长一个百分点的目标,生态环境得到了明显改善。
  3、实行森林资源分类经营、分类指导,促进生态、经济、社会三大效益的协调发展。2000年,根据国家林业局林资发[1999]218号文《国家林业局关于印发全国重点地区天然林保护工程区森林分类区划技术规则的通知》及国家林业局林策发[2001]88号文《全国公益林认定办法》(暂行)的文件精神,对我市181.5万亩(含林业用地176.8亩和25度以上坡耕地4.7万亩)进行了分类区划。按生态优先、突出重点、因地制宜、适度规模、依法行事等五个原则,把我市清水江源头、自然保护区、河流、国道、铁路两侧以及36度以上水土流失严重等生态重点地区划为禁伐区,面积708827亩,占总分类区划面积39.1%;把地势平缓,马尾松分布较广,森林伐后易于更新,适宜于营造速生丰产林的东南部地区划为商品林区,面积435210亩,占总分类区划面积24.0% ;在禁伐区和商品林区之间,自然条件优越、立地条件相对较好、不易造成水土流失和生态作用一般的地区划分为限伐区,面积670725亩,占总分类区划面积36.95% 。根据不同的分区,结合我市社会经济发展情况进行不同的分类指导,对于禁伐区,加大对该区域的管护力度,以保护森林生态安全和生物多样性为基本前提,严禁商品性的采伐活动,一切森林经营活动必须服从于环境保护和生态改善的需要。在商品林区,通过5年多的禁伐管护,森林资源基本得到了休养生息。但是,由于林分密度加大,加上商品林区马尾松中幼林占到70%,给林区的森林火灾和森林病虫害带来极大的隐患,禁伐政策减少了林区农民的收入,一定程度上挫伤了林区农民造林、护林的积极性。2004年,根据国家林业局批准我市开展人工商品林采伐试点,我市在商品林区内开展以抚育间伐为主、适当择伐为辅的人工林采伐试点,有效地改善林分质量,又增加了林区农民的收入。对于限伐区,采取以保护为主,合理引导林农进行以提高林分质量、解决农村能源为目的的抚育间伐。通过对森林资源的分类经营,分类指导,使我市森林资源得到了有效的保护,林分质量得到了有效提高,林农经济收入得到了增加,充分体现了森林资源的生态、社会、经济三大效益。
  (三)积极探索,完善制度,努力实现天保工程管理的制度化、规范化和信息化
  都匀市长期以来按照建设一流工程、确保一流质量的指导思想,在严格按照国家林业局有关天保工程管理办法狠抓落实的同时,结合地方实际,不断总结、探索工程建设、管理机制,使我市工程管理水平得到极大的提高,工程管理逐步走向科学化、规范化、制度化、信息化。
  1、加强制度建设,实现天保工程管理的制度化、规范化。天保工程启动之初我市就成立了天然林资源保护工程领导小组, 2003年经编委批准成立了都匀市天保工程管理事业站,为天保工作的顺利开展提供了强有力的组织和机构保证。我市在天保工程执行过程中, 根据国家有关天保工程管理规定,先后制定了《都匀市天保工程森林管护办法》、《都匀市天保工程资金管理办法》、《都匀市天保工程公益林建设质量管理办法》、《都匀市天保工程护林员管理办法》等规章制度,使工程管理逐步走上制度化、规范化。
  2、充分利用现代办公设备,努力实现天保工程管理的电子化、信息化。天保工程是一个涉及面比较广的工程,几乎涵盖了林业的方方面面,随着天保工程年限增多,工程数据逐年增加,如何有效地对工程进行管理,直接影响到工程的实施效果。为了及时、准确地掌握天保工程建设状况与动态,即时发现工程建设中存在的问题,提高天保工程管理水平。2001年贵州省天然林保护中心与贵阳天外科技有限公司和都匀市林业局合作,开发我省首个《天保工程管理信息系统》(以下简称《系统》),并于2003年投入了使用,通过《系统》的应用,一是实现了工程规划设计、检查验收图、文、表的电子化制作,二是对工程小班的调查、设计、检查验收进行卡片管理,便于数据信息的查询、统计、分析以及工程小班的重叠检查。三是对工程图纸的制作,做到了根据工程类别、年度等不同,可按不同比例、需要进行制作,减少了大量人力、物力。四是对森林管护实现适时管理,通过对护林员档案数据的录入,把护林员与管护地点(小班)、管护时间、巡山情况进行有机的连接,适时掌握工程森林管护中出现的各种情况。五是实现了电子地图及图数互访,将工程区各种比例地形图输入,地图自动拼接,各种比例尺任意切换,可通过地名和经纬度进行小班地块的访问,实现人与图、图与管护小班数据、管护小班与人三者之间的查询、统计等功能。六将工程档案分工程、年度、项目、文号、文件类型、收发文单位等项目分类输入,可对上述文件进行不同需要的查询和打印。七是实现报表数据上报网络化,通过贵州省天保中心网络服务器,各级上报数据进行网络上传,极大地节省时间和人力。
   通过建立有效的工程管理机制,制定规范的管理制度,使用信息化的管理方法,使我市工程管理水平得到极大的提高,天保工程管理正走向科学化、规范化、制度化、信息化的轨道。
  四、示范点建设的下步工作打算
  我市作为全国天保工程示范点建设以来,虽然在工程管理、后续产业培育、森林资源管护等方面进行了一些总结和尝试,但由于受时间、经济、自然条件的限制和一些配套政策的不落实,还存在着森工企业、国有林场改革改制力度不够、后续产业发展缺乏政策与资金的扶持、林权制度改革进展缓慢等一系列的问题和不足,与国家林业局天保工程示范点建设的目标和与兄弟示范县相比还有很大的差距。今后我市将以全国天保工程示范点建设为契机,紧紧围绕示范建设目标,着力抓好以下几方面工作:
  一要提高对天保工程示范点建设重要性和必要性的认识,以示范点建设带动全局林业工作的开展。
   二要示范点建设与新农村建设有机结合起来,充分发挥天保工程在社会主义新农村建设中的作用。
  三要充分利用国家对企业改革执行抓大放小,国有经济有进有退,有所为有所不为的方针和国有资本从一般竞争性领域的中小型企业中基本退出的政策,加快我市森工企业改制步伐,使森工企业从林业部门剥离出去,建立充满活力、高效运转的股份制企业。
   四是结合国家林业局“贯彻落实建设社会主义新农村建设的十六件实事”,争取利用“扶持全国200个贫困林场”的项目,扶持都匀马鞍山林场开发青云湖国家森林公园建设,帮助林场走出困境;
  五要加快林权制度改革步伐,通过林权制度改革,真正实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”,充分调动林农和全社会参与林业建设的积极性。
  六要充分借鉴兄弟示范县的经验,不断充实和完善我市示范点建设内容,探索出更多具有推广价值的经验与做法。
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